案件来源

一审：重庆市潼南区人民法院（原重庆市潼南县人民法院）（2023）渝0152行初46号

裁判要旨

重庆市某区发改委（以下简称某区发改委）作出给予投标人不良行为计分的行政处理决定时，未明确其认定该投标人存在不良行为信息所依据的是何种文书，未明确该文书由哪一个行政管理部门作出，亦未明确该文书记录中投标人违反了何项法律法规等规范性文件。在此情况下，某区发改委直接适用《重庆市工程建设领域招标投标信用管理暂行办法》及其附件《投标人不良行为信息量化记分标准》的规定作出行政处理决定，属于无事实依据，主要证据不足。

案件经过

案涉项目为重庆市某区中医院整体迁建及外科大楼建设项目局部文化项目，招标人为重庆市某区中医院，招标代理机构为某工程项目管理有限公司。

2022年8月11日，招标代理机构在相关公共资源交易网站发布案涉项目《施工招标文件》，载明以下内容：投标人应按《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500-2013）及重庆市相关工程量清单计价规则的要求填写相应的清单表格。投标文件包括投标函部分、经济部分、技术部分、资格审查部分。

项目发布后，多家公司编制投标文件，参与项目投标。其中，某A公司投标文件由预算员刘某虎编制完成后上传至重庆市电子招投标系统，某A公司投标文件中的经济部分系刘某虎用该公司购买的某达科技股份有限公司生产的造价软件加密锁（锁号32*****29）完成。某B公司法定代表人卢某黎委托张某艮找人编制案涉项目投标文件中的经济部分，而张某艮联系到刘某虎用某A公司购买的造价软件加密锁（锁号32*****29）完成某B公司投标文件经济部分编制。后某B公司将该经济部分与其他部分汇总后上传至重庆市电子招投标系统。某C公司法定代表人周某林委托罗某庆编制案涉项目投标文件，其中经济部分由罗某庆委托刘某虎用某A公司购买的造价软件加密锁（锁号32*****29）完成。后某C公司将经济部分与其他部分汇总后上传至重庆市电子招投标系统。

2022年9月13日，招标人及招标代理机构共同发布案涉项目《中标候选人公示表》，以清标过程中发现某A公司、某B公司、某C公司造价软件加密锁锁号一致为由，否决3家公司投标。

2022年10月26日，针对上述涉嫌串通投标之行为，某区发改委予以立案调查，对相关人员进行了调查询问并制作了询问笔录，同时通过某信息科技有限责任公司展开协查，确认某A公司、某B公司、某C公司造价软件加密锁号一致对应造价软件厂商均为某某达科技股份有限公司。

2022年11月29日，某区发改委作出《行政处理事先告知书》，告知某B公司拟作出行政处理决定的事实、理由、依据，并告知其享有陈述、申辩的权利。某B公司于次日作出《回复函》，以其主观上无串通投标故意，记12分将导致其无法开展业务、未造成重大损失等为由，请求某区发改委酌情处理。

2023年1月13日，某区发改委作出（某区）发改标罚〔2023〕0011号《行政处罚决定》（以下简称11号处罚决定），以某B公司与某A公司、某C公司投标文件经济部分均由同一人编制，属于《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第四十条第一项规定的法定情形，依据《招标投标法实施条例》第六十七条及《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）第五十三条之规定，决定对某B公司处中标金额6‰的罚款。同日，某区发改委作出某发改委〔2023〕18号《关于给予某B公司不良行为记分的行政处理决定书》（以下简称18号处理决定），认定某B公司与某A公司、某C公司针对案涉项目的投标文件经济部分由同一人编制，依据《重庆市人民政府办公厅印发关于深化公共资源交易监督管理改革的意见（试行）的通知》（渝府办发〔2019〕114号，以下简称114号文）附件9《重庆市工程建设领域招标投标信用管理暂行办法》第十一条“……根据情节轻重及造成不良影响的程度分别记1—12分”和《重庆市工程建设领域招标投标信用管理暂行办法》附件3《投标人不良行为信息量化记分标准》序号20“招标投标行政监督部门认定的其他情形记1—12分”的规定，决定对某B公司的不良行为记6分，记分周期12个月。该决定书载明，“附件：行政处罚决定书（某区）发改标罚〔2023〕0011号”。

某B公司不服前述18号处理决定，向法院提起行政诉讼。

法院观点

某B公司认为18号处理决定错误的理由主要有4点：一是程序违法，某区发改委于同日作出11号处罚决定和18号处理决定，因11号处罚决定尚未生效，故其作出18号行政处理决定无依据，违反法定程序。二是认定事实错误。某B公司对某A公司预算员刘某虎为谋取私利，私自参与3家公司投标文件中经济部分编制的行为不知情，某B公司主观上无串通投标故意，客观上不存在串通投标的行为。三是主要证据不足。某区发改委仅以3家投标文件的经济部分由同一人编制认定3家公司串通投标，依据不足。四是适用法律法规错误。3家公司投标文件的参与编制人员并不完全相同，不能适用《招标投标法》第四十条第一项的规定，同时，18号处理决定未明确适用的具体法律规定。

对双方之争议，一审法院重庆市潼南区人民法院认为：

本案争议焦点是某区发改委认定某B公司不良行为信息的依据是否充分，证据是否充足。《重庆市工程建设领域招标投标信用管理暂行办法》第十条规定：“招标投标当事人不良行为信息的认定依据包括：（一）生效的行政处罚决定书或责令整改通知书；（二）生效的判决书或仲裁裁决书；（三）行政部门记录招标投标当事人违反法律、法规、规章、行政规范性文件及其他失信行为的文书；（四）有关行政部门向社会公示的不良行为。”某区发改委辩称其根据上述规定第三项依法认定某B公司存在不良行为信息。但18号处理决定上载明，某区发改委作出对某B公司的不良行为记6分的行政处理决定法律依据是114号文中附件9《重庆市工程建设领域招标投标信用管理暂行办法》第十一条“……根据情节轻重及造成不良影响的程度分别记1—12分”和《重庆市工程建设领域招标投标信用管理暂行办法》附件3《投标人不良行为信息量化记分标准》序号20“招标投标行政监督部门认定的其他情形记1—12分”。

某区发改委作出18号处理决定时，未明确其认定某B公司存在不良行为信息依据的是何行政部门记录，某B公司违反何种法律、法规、规章、行政规范性文件及其他失信行为的何种文书，在该案审理过程中亦未向法院提交除11号行政处罚外的其他法律文书。故某区发改委直接适用《重庆市工程建设领域招标投标信用管理暂行办法》第十一条和附件3《投标人不良行为信息量化记分标准》序号20的规定作出18号处理决定，属于无事实依据，主要证据不足。同时，某区发改委主张作出18号处理决定的依据是11号处罚决定，但某区发改委于同日作出11号处罚决定及18号处理决定，并同时向某B公司送达相关法律文书，亦违反《重庆市工程建设领域招标投标信用管理暂行办法》第十条第一项的规定。故，即使某区发改委系依据11号处罚决定书作出18号处理决定，亦属于18号处理决定未载明事实依据，且违反法定程序。

综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十条第一项之规定，判决撤销18号处理决定。

该案未检索到相关的二审信息。

焦点分析

不良行为的认定和处理，是我国信用体系建设及失信行为惩戒制度的重要内容。前述案例对“不良行为信息的认定标准和依据”问题，以及“作为不良行为认定依据的法律文书的生效时点”问题，提供了重要参考。

我国招标投标领域关于信用体系建设及失信行为惩戒的规范性依据

2014年6月，国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（国发〔2014〕21号，以下简称21号文）要求，全面推进社会信用体系建设，其中在“招标投标领域信用建设”部分提出，要进一步贯彻落实招标投标违法行为记录公告制度，推动完善奖惩联动机制。

2016年5月，国务院印发《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度 加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号，以下简称33号文），对我国失信认定和信用惩戒作出了原则性规定，并要求加强对失信行为的行政性以及市场性的约束和惩戒。

2016年8月，最高人民法院等九部门联合印发《最高人民法院、国家发展改革委员会、工业和信息化部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、商务部、国家铁路局、中国民用航空局关于在招标投标活动中对失信被执行人实施联合惩戒的通知》（法〔2016〕285号），明确要求依法对失信被执行人在招标投标活动中采取限制措施。

2018年3月，国家发展和改革委员会等二十四部委联合印发《关于对公共资源交易领域严重失信主体开展联合惩戒的备忘录》（发改法规〔2018〕457号），对联合惩戒对象、联合惩戒措施、联合惩戒的实施方式等作出了规定。

2019年7月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35号，以下简称35号文），提出创新事前环节信用监管、加强事中环节信用监管以及完善事后环节信用监管的要求。

2020年12月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度 构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号，以下简称49号文），对科学界定公共信用信息纳入范围和程序、规范公共信用信息共享公开范围和程序、规范严重失信主体名单认定标准和程序等提出了明确要求。

2022年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进社会信用体系建设高质量发展 促进形成新发展格局的意见》，要求推动社会信用体系建设全面纳入法治轨道，规范完善各领域各环节信用措施，切实保护各类主体合法权益等。

招标投标领域“不良行为信息的认定标准和依据”应是已生效的明确的法律文书

虽然在2014年我国就已经开始重点关注社会信用体系建设与失信惩戒制度建立的问题，且通过一些规范性文件作出了原则性规定，但是，因为具体标准和程序的缺失，在之后的实践中，信用体系建设与失信行为惩戒的落实效果欠佳，甚至在部分地区或领域出现了被滥用的情况。前述案例中所反映出的“不良行为信息的认定标准和依据”问题，就是这一大背景下的典型表现。在国务院发布的21号文及33号文中，就“不良行为信息的认定标准和依据”问题并未作出回应，在后续的各相关部委制定的涉及信用体系建设和失信行为惩戒的规范性文件中，也未能够给出明确答案。

经过多年的发展，国务院也注意到了前述问题，因此，为了给我国信用体系建设及失信行为惩戒的实施提供具体指引，依法依规实施失信惩戒，提高社会信用体系建设法治化、规范化水平，国务院办公厅先后在2019年和2020年印发了35号文和49号文，就“不良行为信息的认定标准和依据”问题给出了较为明确的适用指引。

在35号文中，国务院在“完善事后环节信用监管”部分提出，健全失信联合惩戒对象认定机制，以相关司法裁判、行政处罚、行政强制等处理结果为依据，按程序将涉及性质恶劣、情节严重、社会危害较大的违法失信行为的市场主体纳入失信联合惩戒对象名单。

在49号文中，国务院在“严格规范失信行为认定依据”部分指出，行政机关认定失信行为必须以具有法律效力的文书为依据。可认定失信行为的依据包括：生效的司法裁判文书和仲裁文书、行政处罚和行政裁决等行政行为决定文书，以及法律、法规或者党中央、国务院政策文件规定可作为失信行为认定依据的其他文书。由此，中央规范性文件层面实际已经对招标投标领域“不良行为信息的认定标准和依据”给出了明确答案：招投标行政监督部门认定招标人或投标人的不良行为（失信行为），应当有明确的法律文书依据，如行政处罚决定书、行政强制决定书等行政法律文书或法院判决、裁定等裁判文书，并且该文书应当是已经发生法律效力的文书。

前述案例中，法院作为裁判依据的《重庆市工程建设领域招标投标信用管理暂行办法》第十条规定，恰是49号文“严格规范失信行为认定依据”部分在地方招投标信用监管领域的落实。

不良信息认定机关以行政法律文书作为不良行为认定依据的，该法律文书的生效时间应在不良行为认定程序调查结束前

我国当前并无统一的行政程序法，所以关于行政法律文书的生效时间并无统一的法律规定。基于我国行政法的基本法理，在学理中，对行政法律文书的生效时间尚存在不同观点（有观点认为行政法律文书作出之日即生效，亦有观点认为行政法律文书作出后必须送达才能生效）。在实践中，结合《中华人民共和国行政复议法》及《行政诉讼法》的规定，从保护行政相对人的角度出发，一般认为行政法律文书自送达相对人之日方对该相对人发生法律效力，具有公定力、确定力及执行力。

不良信息认定机关认定当事人存在不良行为（失信行为）而作出处理决定，本质上属于一种行政决定的作出程序。在一般的行政决定作出程序中，基本可分为立案/受理、调查核实、预先告知、逐级审批、作出决定等环节。行政机关对相关证据进行搜集和固定，是在调查核实环节实现的。而行政机关进行预先告知、实施逐级审批乃至作出处理决定的基础，也正是该机关在调查核实环节所搜集和固定的证据。因此，就不良行为处理程序而言，不良信息认定机关掌握相关行政法律文书这一证据而认定不良信息确实存在的时点，应是在调查核实这一环节中。也就是说，作为不良行为认定依据的行政法律文书，应在调查核实环节结束前即已生效。结合前述关于行政法律文书生效时间的实践，换句话表述，就是该行政法律文书应在调查核实环节前即已作出并向当事人送达完成。

当然，在当前实践中，不良行为处理决定这一行为的性质根据其法律效果的不同而存在不同。在处理决定不直接对当事人产生行政法上权利义务之负面影响的情况下，法律可能不要求不良信息认定机关必须进行预先告知。此时，调查核实程序的结束时间可能与作出处理决定的时间发生在同一天。但即便如此，不良行为处理机关也应确保作为不良行为认定依据的行政法律文书在尚未作出处理决定前已经生效。因此，在我国行政法律文书的落款时间（即作出时间）均仅能明确到日的情况下，不良行为处理机关至少应确保作为不良行为认定依据的行政法律文书的送达时间应当早于不良行为处理决定的落款时间。

前述所引之案例恰是非常典型的反面例证，作为不良行为认定依据的11号处罚决定与18号处理决定系同日作出，基于现有证据，无法认定11号处罚决定的生效时间早于18号处理决定，而这一点，也成了法院判决撤销18号处理决定的重要理由。 

来源：中国招标投标网