一、政策背景、目的与适用范围

2024年7月，财政部、住房城乡建设部、工业和信息化部、公安部、交通运输部、水利部联合印发《市政基础设施资产管理办法（试行）》（财资〔2024〕108号，以下简称《办法》），自2024年9月1日起施行。《办法》的出台，旨在规范和加强市政基础设施资产管理，更好发挥市政基础设施资产公共服务功能。该文件由财政部牵头发布，标志着政策体系正从传统的建设时代转向高质量发展的运营时代。

为解决城市运营在市政基础设施资产管理中存在的资产底数不清、职责不明、管理能力和水平有待提升等问题，当前一线大城市的城市交通、地铁运营与设备更新、道路养护、供排水等设施与公共服务管理普遍面临较大的资金压力。在经济发展与城镇化扩张进程中，不同建成区的产权主体、管理主体、资金来源呈多元化特征，与城市公共服务水平密切相关，并且可持续运营的资金需求与资产管理情况较为复杂。《办法》的出台，主要目的是加强对市政基础设施资产分门别类地统筹管理，包括配置、维护、使用、处置和信息化管理，确保资产的有效利用和安全。

为贯彻新发展理念，完整、准确、全面理解相关政策，需要从法律层级关系、主管部门、城市运营领域、全过程资产管控四个维度对《办法》进行解析。笔者梳理后发现，与市政基础设施资产相关的法规文件主要有四个，除了《办法》外，还有2017年出台的《政府制定价格成本监审办法》（国家发展改革委令第8号）、2021年出台的《行政事业性国有资产管理条例》（国务院令第738号）以及2024年出台的《中央行政事业单位国有资产使用管理办法》（财资〔2024〕116号）。

关于行业范围，《办法》所称的市政基础设施资产是指为满足城镇居民生活需要和公共服务需求而控制的、促进城市可持续发展的工程设施等资产。按照功能及特征，分为交通设施、供排水设施、能源设施（燃气供热）、环卫设施、园林绿化设施、综合类设施、信息通信设施、其他市政设施。市政基础设施资产管理实行分级分类、分工负责的管理体制。财政部门、行业主管部门、建设单位、管护单位（行政事业单位），按照职责分工负责市政基础设施资产管理工作。从全过程资产管理角度看，持续的运营维护维修、改扩建需求，仍然需要大量的资金。《办法》对如何确定运营成本与价格机制、资产评估与财会审计管理提出了规范要求，给出了操作指南，力求避免产生隐性债务。

二、加强全过程资产管理，防范债务风险

《办法》要求财政部门、主管部门和管护单位完善债务金额、形式等信息，加强对政府债务形成的市政基础设施资产管理，贯彻执行国家统一的会计制度，严格资产确认和登记入账核算，将市政基础设施资产管理情况全部纳入行政事业性国有资产报告并做到全口径、全覆盖和不重不漏。规范资产的配置、维护和使用，建立全过程绩效管理制度。与预算管理有效衔接，将市政基础设施资产存量情况、养护维修情况和绩效情况等作为项目建设维护资金安排的重要依据。

从建设资金和资产配置看，形成市政基础设施资产的资金来源主要包括财政拨款、债券资金、单位自筹资金等。《办法》强调，“政府投资建设的市政基础设施资产应当依法严格履行基本建设审批程序，落实资金来源，加强预算约束，防范政府债务风险”。当然，市政基础设施项目的投融资模式还有政府投资、特许经营（TOT或REITs）以及企业投资三类途径。行政事业单位在申报运营补贴和资产处置过程中，不但需要遵循《行政事业性国有资产管理条例》《政府制定价格成本监审办法》等，还要符合地方相关政策，如《上海市污水处理成本规制管理办法》《郑州市轨道交通运营服务成本规制办法（试行）》等。

从项目运营收入看，《办法》强调，“通过发行地方政府专项债券建设的市政基础设施管护期间产生的有偿使用收入，按规定优先用于偿还对应项目的地方政府专项债券本息，不得挪作他用”。同时明确，“具有政府购买服务购买主体资格的管护单位可以采取政府购买服务的方式，购买市政基础设施资产日常养护等服务事项”。

三、运营成本、价格机制与资产价值

城市运营与公共服务领域的资产管理是一项长期持续工作，需要每年进行运营成本核定、项目年度审计、价格机制调整以及资产评估等相关的行政程序。

众所周知，每隔几年的城市水价调整通常需要通过听证会程序并提交政府部门审议。由于面向公众的水价与供水单位的成本价格往往采用双轨制，供水企业或运营管护单位需要从取得投资回报、申报年度运营付费的需求出发，对项目资产进行影子价格测算。2018年生效的《政府制定价格成本监审办法》明确了对于水价、燃气、垃圾处理费、停车费等自然垄断的公用事业和公益性服务过程形成的价格机制，由定价机关通过审核经营者成本并核定价格。该办法还规定了建设、运营与各项管理成本的评估监审科目类别，制定了框架结构。

《办法》主要从项目资产管理的财务、审计、价值评估与处置程序的原则与方法等方面对市政基础设施资产进行了规范，加上地方出台的成本规则和政策细化绩效指标，可以通过会计核算对市政基础设施运营、补贴管理、资产评估与价值进行计量、记录、合理确认和科学管理。

四、开展全过程绩效评价并创新应用，提高公共服务水平

《办法》要求管护单位建立全过程绩效考核机制，确保市政基础设施能够更好地满足城镇居民的生活需要和公共服务需求，从而提升城市服务功能。全过程绩效管理包括开展事前绩效评估、加强绩效目标管理、实施绩效运行监控等方面，并将绩效评价结果与新建项目决策、建设资金和管护费用安排挂钩，提高财政资金资产配置效益。值得注意的是，全过程评价机制引入了精细管理的成本控制理念。

为提升公共服务水平、充分发挥资金价值，地方国有企业目前正在积极探索创新应用。盘活存量资产的方式可以多种多样，除了TOT、REITs上市与资本运作外，还可以从产业链延伸、资源整合以及城市运营、公共需求等角度进行商业开发，提升资产的经营性价值。例如，引入智慧交通与无人驾驶产业链，应急减灾管理、绿色低碳理念的节水节能与低碳城市、废旧建材循环利用、披露ESG和申报绿色金融，城市水厂与公共建筑屋顶光伏，公交场站、停车场储能电池等新能源应用，社区服务以及闲置低效楼宇厂房的出租与商业开发等。高质量发展阶段，大型城市的人口与产业资源丰富，市政基础设施资产的管护单位、地方国有企业可以充分拓展都市圈城市群联动效应，积极参与城乡融合发展的乡村振兴与文旅产业开发。

财政部关于数字资产入表的会计准则为承担市政基础设施运营管护打开了提质增效、增加资产价值的通道，并确立了政策规范。城市交通、燃气、智慧水务领域形成的经营性、具有地理信息和高频交易投资的数据，正日渐受到金融机构与商业市场的青睐。依托存量的城市基础设施资产，可以通过延伸产业链、创新应用场景、增加使用者付费服务内容等举措，进一步提升资产价值。

总之，《办法》通过规范市政基础设施的建设和运营管理，有助于更好控制政府债务风险，提高城市服务水平，增强市政资产的价值，并且通过规范的财政补贴制度，确保公共资源的合理配置和高效利用，最终达到城市运营提质增效的目的。

      来源：招标采购管理

      作者：焦军，大成律师事务所基础设施投资顾问（前世界银行采购专家）；魏士荣，大成律师事务所高级合伙人、中国区监督委员会委员