案件来源

一审：北京市丰台区人民法院（2014）丰行初字第313号

二审：北京市第二中级人民法院（2015）二中行终字第738号

裁判要旨

 《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）以及其他法律、法规没有异议答复期延长、中断等相关规定，故而3日异议答复期应为法规确定的固定期间，《招标投标法实施条例》第六十条规定的不计算在投诉期限内的异议答复期间，亦应为3日，答复期满即发生相应法律后果。投标人对招标人在3日答复期内作出的答复不接受的，应当在答复作出后的10日内向行政监督部门投诉；对招标人在3日答复期内未作出答复的，应当在答复期满后的10日内向行政监督部门投诉。

案件经过

 涉案项目为“某物资集团2013年新疆煤基新材料项目高压煤浆泵项目”项目，招标人为某物资集团有限公司，招标代理机构为某国际工程公司。

2013年6月8日，涉案项目开标。某A矿业荷兰分公司（以下简称某A公司）及德国某B泵业有限公司（以下简称某B公司）均作为投标人参与了项目的开标。

2013年6月24日，招标代理机构某国际工程公司在招标网上公示评标结果，显示：候选人排名第一名（建议中标人）为某A公司。公示截止日期为2013年7月1日。

2013年6月26日，某B公司在招标网上提出异议，认为某A公司以虚假泵型投标来降低投标价格，属于恶意竞争。

2013年6月27日，招标代理机构某国际工程公司组织招标人某物资集团有限公司、某B公司代表就异议问题当场沟通，招标代理机构代表当场表示某B公司关于泵型的异议不成立。某B公司当场对某A公司泵的重量和该公司的业绩提出异议，并于2013年6月28日以增加附件的形式，将对泵重和业绩的异议上传招标网。

2013年7月30日，招标代理机构书面答复某B公司：“本招标文件未对泵的重量、缸径和冲程作出具体要求，对招标文件中提出的关键技术要求，某A公司在投标文件中均响应且满足；某A公司的业绩满足招标文件要求。”之后，双方又反复交涉，招标代理机构分别于2013年8月7日、2013年8月28日、2013年9月30日再次书面答复某B公司，答复内容与2013年7月30日答复内容基本一致。

2014年3月17日及3月20日，某B公司先后以口头及书面方式向某市商务委员会（以下简称某市商委）机电处进行反映，要求某市商委督促招标代理机构就其关于某A公司业绩的异议作出处理。

2014年3月26日、4月11日及4月18日，招标代理机构又对某B公司进行了书面答复。

2014年4月28日，某B公司向某市商委提交投诉书，认为某A公司的业绩不满足招标文件要求，招标代理机构对其关于业绩的异议没有作出令人信服的答复，招标网上显示截至2014年4月26日该项目异议处理结果尚未作出，仍处于异议答复期间，要求确定某B公司自动成为中标人，并对相关机构和人员进行处罚。

2014年4月30日，某市商委作出《关于不予受理某B公司对涉案项目评标结果投诉的告知书》（以下简称《投诉不予受理告知书》），认为某B公司的投诉超过投诉期限，依据《招标投标法实施条例》第六十条，商务部《机电产品国际招标投标实施办法（试行）》（商务部令2014年第1号，以下简称1号令）第八十二条、第八十五条第（七）项之规定，对某B公司的投诉不予受理。

某B公司不服前述《投诉不予受理告知书》，于2014年6月20日向商务部申请行政复议，但未获得商务部支持。

某B公司仍不服，向法院提起行政诉讼。

法院观点

 一审法院北京市丰台区人民法院认为：

本案争议焦点问题是某B公司的投诉是否超过法定期限。

于2012年2月1日起实施的《招标投标法实施条例》，将投标人不服评标结果的救济程序规定为招标人的异议答复程序和行政监督部门的投诉处理程序，并将异议答复程序设置为行政投诉的前置程序。《招标投标法实施条例》实施后，按照上位法优先原则，商务部原《机电产品国际招标投标实施办法》有关质疑的提出、异议答复选择适用等内容因与上位法相抵触不再执行。

《招标投标法实施条例》没有对招标人异议答复的形式、内容、投诉途径作具体规定，由此，则涉及对相关规定的理解适用问题。其中，关于投诉与招标网的线上操作之间的关系问题，由于网上质疑程序已被取消，从保护投标人合法权益、维护招投标秩序角度考虑，投诉程序不应再受招标网限制，只要在投诉期限内向行政监督部门提交合格投诉材料的，行政监督部门都应该依法受理。同样，招标人在招标网上对异议的处理亦不影响投标人依照《招标投标法实施条例》行使投诉权。

关于投诉期限，根据《招标投标法实施条例》第六十条的规定，对评标结果的投诉期限为异议答复期加10日。关于异议答复期，因该期限设置是规范招标人异议答复，促使招投标争议及时、有效解决，维护招投标秩序的确定性规范，《招标投标法实施条例》以及其他法律、法规没有异议答复期延长、中断等相关规定，故而3日异议答复期应为法规确定的固定期间，《招标投标法实施条例》第六十条规定的不计算在投诉期限内的异议答复期间，亦应为3日，答复期满即发生相应法律后果。投标人对招标人在3日答复期内作出的答复不接受的，应当在答复作出后的10日内向行政监督部门投诉；对招标人在3日答复期内未作出答复的，应当在答复期满后的10日内向行政监督部门投诉，此亦与1号令关于异议答复的规定精神相一致。据此，本案中，某B公司2013年6月28日的异议系在公示期内提出的有效异议，招标代理机构应该在3日内，即2013年7月1日前作出答复。某B公司如果认为答复没有实质内容，属于无效答复或者视同没有作出答复的，应当在答复期满之日（2013年7月1日）起10日内向行政监督部门投诉。但某B公司迟至2014年4月28日方提出投诉，已经超过投诉期限。故被诉告知书认定事实清楚。

综上，一审法院判决驳回了某B公司的起诉。

某B公司不服一审判决，向北京市第二中级人民法院提出上诉。

二审法院北京市第二中级人民法院认可一审法院的事实认定及观点，并进一步指出：

1号令于2014年4月1日开始施行，某B公司在此前已经超过《招标投标法实施条例》规定的投诉期限，其投诉期限不应因新规章的实施而接续。因而，对该公司以1号令的相关规定作为其未超过投诉期限的依据，不予支持。

综上，二审法院判决驳回了某B公司的上诉，维持一审判决。

焦点分析

《招标投标法实施条例》第六十条对招标投标的投诉期限（又称投诉时效）作出了具体规定，同时明确了在异议前置的情况下，异议答复期间不计算在投诉期限内。但是，该条并未对“异议答复期限”具体为多长作出更为细致的解释，未能解决“不计算在投诉期限内的异议答复期间是否仅为3日”的问题。换句话说，在招标人超出法定答复期限作出答复的情况下，超出的时长是否仍可纳入“异议答复期限”而不计入投诉期限，在执法与司法实践中产生了不同的认识与观点。

关于“异议答复期间”的法律规定

《招标投标法实施条例》第六十条第二款规定了提出投诉适用异议前置的3种情形，不同情形下关于异议答复期的要求不同：

根据《招标投标法实施条例》第二十二条，潜在投标人或者其他利害关系人对资格预审文件或者招标文件有异议的，招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复，故异议答复期为“收到异议之日起3日”；

根据《招标投标法实施条例》第四十四条，投标人对开标有异议的，招标人应当当场作出答复，故异议答复期为“收到异议之日当日”；

根据《招标投标法实施条例》第五十四条，投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复，故异议答复期为“收到异议之日起3日”。

根据前述规定可见，目前法定的异议答复期间，除对开标有异议的情形外，均为收到异议之日起3日。

关于“异议答复期间”是否应包括超期答复期间的不同观点

有观点认为，虽然法定的异议答复期间为招标人收到异议之日起3日（为便于论述，此处不再单独讨论对开标有异议的情形），但只要招标人作出了答复，即便其作出答复的期限超过了法定异议答复期间，其自收到异议之日至最终作出答复之日这段期间，也都应算作异议答复期间内，而不计入《招标投标法实施条例》第六十条第一款的规定的投诉期限。

该观点的价值考量和制度目的在于实现招标投标争议的前期解决，推动招标人化解争议的积极性，督促招标人对异议及时回复，以及充分保障异议提出人（投标人或其他利害关系人）的投诉权利，具体理由包括：

首先，既然《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）及《招标投标法实施条例》确立了异议制度，那么，确保该制度效果的有效实现就是应然之意。在招投标实践中，有大量争议分歧不大或事实清楚的情形，招标人通过有效答复即能平息投标人的疑问与不解。在这种情况下，应当给予招标人更多的答复时间并鼓励其作出答复，而不应在招标人未能于法定期限内答复时，即硬性开始起算投诉提起时限，将本可以通过异议答复程序即能化解的争议，又推到投诉处理程序中，徒增招投标行政监督部门的负累。

其次，将招标人超期答复期间纳入异议答复期内，可以更大程度上解除那些对招标人自行化解争议存在期待的异议提出人的后顾之忧，避免招标人故意拖延对异议的答复而导致异议人丧失投诉权的情况发生。异议提出人不必担心在招标人作出答复前就会起算投诉期限，而可以更放心地等待招标人解决问题，即便自身的诉求未能在异议答复中获得满足，其还有后手的投诉程序可以依靠。由此，异议投诉人的投诉权利实际通过投诉期限的延长而得到了更大程度上的保障。

最后，《招标投标法实施条例》第七十七条第二款明确，招标人不按照规定对异议作出答复的，招投标行政监督部门有权责令其改正。结合异议相关条款，可见《招标投标法实施条例》第七十七条第二款的“规定”主要指向的就是法定答复期限。而该条款的规定，确认了即便超过法定答复期限，招标人也负有对异议事项作出答复的法定义务。这也从侧面说明，招标人超期答复期间亦应纳入异议答复期内——如果不纳入的话，何必要求招标人必须答复，还赋予了行政监督部门责令改正的监督权。

在司法实践中，亦有部分法院采纳了上述观点。例如，在（2020）闽0602行初38号福建省某建设工程有限公司诉漳州市住房和城乡建设局《投诉不予受理决定书》一案中，投标人于2019年9月20日提出异议，招标人于2019年10月23日方作出异议答复，对此福建省漳州市芗城区人民法院认为，投标人向招标人提出异议及等待招标人作出异议答复期间不计入投诉期限，即投标人向招投标行政监督部门进行投诉应自其取得招标人异议答复之日起计算10日内为有效投诉期限。

而与上述观点相对立的，则是前述典型案例中北京市丰台区人民法院及北京市第二中级人民法院的观点，即《招标投标法实施条例》以及其他法律法规中，没有关于异议答复期可以延长或中断等的相关规定，因此3日异议答复期是不可延长或中断的固定期间，故《招标投标法实施条例》第六十条第二款规定的不计算在投诉期限内的异议答复期间也应为3日。当3日届满招标人仍未答复时，投诉期限开始起算。

笔者认为，招标人超期答复的，超期时长不应纳入“异议答复期间”，不应在投诉期限内扣除。笔者同意前述典型案例中北京两级法院的观点，主要理由如下：

其一，将超期答复时长纳入“异议答复期间”，会严重影响招投标活动的效率价值。在招投标活动中，效率与公正均为非常重要的价值追求。招投标中所有制度的设定，其目的也都是在效率与公正中，寻求最大程度上实现两者的最优解，即达成两方面价值的平衡而非有所偏颇。异议与投诉制度同样如此，其制度价值不仅是赋予了投标人或其他利害关系人在发生招标投标争议乃至遭遇招标投标违法违规行为时寻求争议解决以及获得救济的权利，同时也体现了尽快化解招标投标争议，推动项目早日完成，促进招标投标效率的追求。

在异议与投诉过程中，如果允许将招标人超期答复的时长纳入“异议答复期间”而可以从投诉期限内扣除，等于是允许投标人在提出异议后可以无限期地等待招标人作出答复，也就等于是允许招标人在收到异议后可以无限期地拖延作出答复。当前，我国适用《招标投标法》的项目，包括了政府采购建设工程项目，也包括了涉及基础设施、公用事业的社会公益项目，还包括使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金项目，这些项目价值的尽快实现依赖于招标投标的效率。因此，异议答复期间的无限延长，会使项目本身长期处于不确定的事实状态和法律状态中，项目进度显然会受到重大的不利影响。

其二，将超期答复时长纳入“异议答复期间”，并不会提升或完善招投标活动的公正价值。在异议前置的情况下，异议与投诉制度是联系紧密、相互依存的制度，两者目的相同，都是为了解决招标投标争议、纠正违法违规行为。因此，对招投标活动公正价值的追求，应将两种制度结合起来看，而不能机械地分割对待。

虽然，将“异议答复期间”严格确定为3日，可能导致确有部分招标人因异议事项复杂而无法及时答复，使招标投标争议无法在3日内实现化解，但是，一方面，法律法规等并未规定投诉的受理就是招标人处理异议事项的终点，即便在投诉受理后，招标人也是可以对招标投标争议进行化解的，另一方面，《工程建设项目招投标活动投诉处理办法》（国家发展和改革委员会等七部委令第11号）明确规定了投诉的撤回，即如果在投诉处理过程中，通过招标人的努力，招标投标争议实现化解的情况下，投标人是可以撤回投诉的。因此，限定“异议答复期间”，并未限缩招标人解决问题的可能，也并不会导致投诉程序的空转或者徒增招投标行政监督部门的负累。

值得注意的是，在投诉处理过程中，招投标行政监督部门的双重身份——同时作为处理招标投标争议的裁决者以及作为追究招标投标违法责任的监督者，可以更为有效地促进招投标活动争议的化解以及违法违规行为的纠正，而这比机械地延长招标人的异议答复期间，被动地等待招标人去解决问题，在公正价值上的作用更为显著。

其三，将超期答复时长纳入“异议答复期间”，并不能解决既有问题，反而会新增更多困惑。将超期答复时长纳入“异议答复期间”，对于既有的问题并不能给出解决路径：招标人作出异议答复，是否是投标人提起投诉的前置条件？如果招标人在收到异议后迟迟不作出答复，那么投标人该如何处理？是否能够提起投诉？如果能够提起投诉，投诉期限该如何计算？还是认为只要招标人没有作出答复，投标人提起投诉就永远不会超期？此外，还有导致更多的问题由此产生：如果招标人已经针对异议事项作出答复，但投标人不服答复又再次提出异议，此时招标人是否有义务对新的异议事项再次答复？如果投标人对新的异议事项再次答复的话，那再次答复的期限是否也应纳入“异议答复期限”而可以从投诉期限内扣除？

其四，将超期答复时长纳入“异议答复期间”，并非《招标投标法实施条例》第七十七条第二款的应有之义。对《招标投标法实施条例》第七十七条第二款的理解，应当全面综合地分析该款的文义。从表述上看，该款中所认定的违法行为实际系“招标人不按照规定对异议作出答复，（且同时）继续进行招投标活动”，而非仅指“招标人不按照规定对异议作出答复”。对此，国家发展和改革委员会法规司、国务院法制办公室财金司等联合编著的《中华人民共和国招标投标法实施条例释义》一书对该款的解释中也指出，“实践中招标人不按照规定处理异议的违法行为主要有：一是招标人……没有作出答复，也不暂停招投标活动……”可见，该款所意图规制的行为重心在于招标人收到异议后未暂停招投标活动，而非招标人未按期作出答复。

退一步说，即便认为“无论招标人收到异议后是否暂停招投标活动，只要其未按期作出答复”就属于该款所规制的违法行为，也只能说明该款明确了招投标行政监督部门对招标人逾期未答复行为的监督职权，而并不能得出该款认为超期答复时长属于“异议答复期间”的结论。因为该款中行政监督部门的“责令改正”，恰说明即便超过法定答复期间，招标人也可以继续作出答复，而这也正呼应了前文中“即便进入投诉程序，招标人也可以继续对招标投标争议作出处理实现化解”的观点。

“异议答复期间”的对比参照与完善建议

在政府采购活动中，存在和招标投标异议与投诉制度相对应的质疑与投诉制度，前文中所争议的问题也同样出现过。但在目前的政府采购的执法和司法实践中，观点是基本统一的，即采购人超期对质疑事项作出答复的，并不会导致7日法定答复期的延长，也不会导致15日投诉期限起算时点的推后。例如，在（2020）川0922行初54号四川某商贸有限公司与蓬溪县财政局、遂宁市人民政府财政行政管理一案中，四川省射洪市人民法院指出，采购人应当在收到质疑函后7个工作日即2020年2月7日前作出答复，供应商四川某商贸有限公司若对答复不满意或者未收到答复，都应在答复期满后15个工作日内即2020年2月28日前进行投诉。

那么，招标投标领域中的“异议答复期间”在制度规范上是否还有完善的空间呢？笔者认为，答案是肯定的。

其一，当前的法定异议答复期间，在时间长度上可以考虑应否增加。因为从实践来看，一个建设工程项目的招标往往是比较复杂的，对于投标人的异议事项，仅给招标人3日的答复时长，可能会导致其无法按期答复的情况发生。因此，建议参考政府采购中的相关规定，将招投标中的法定异议答复期间从3日延长为5～7个工作日。

其二，当前投诉的提起情形，在内容上可以考虑进一步完善。目前《招标投标法》及《招标投标法实施条例》均只规定了异议前置的情形，但是未对何种情况下异议提出人可以提起投诉予以明确。因此，建议参考政府采购中的相关规定，进一步明确在异议前置的情况下，异议提出人对招标人的答复不满意，或者招标人未在法定异议答复期限内作出答复，异议提出人即可在法定异议答复期满之日起10日内提起投诉。

作者:蔡锟（北京市道可特律师事务所高级合伙人、律师）

来源：《中国招标》2024年第10期《招投标中不计入投诉时效的异议答复期间仅为3日》