纵观整个世界的公共采购发展史，先后经历了英国引领的第一次采购革命和美国引领的第二次采购革命。在第一次采购革命中占据主导地位的公开招标作为一种采购工具，当前面临的挑战和存在的价值是什么？如何对采购工具进行创新？第三次采购革命是否即将来临？

本文深入剖析采购工具的本质，结合采购工具的历史变革规律以及财政部最新起草的《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法（征求意见稿）》，预测分析公共采购制度变革的趋势。

一、采购工具的历史变革

1.第一次采购革命

严格地说，自从有了公共部门，就有了公共采购活动。所以人类最早的公共采购活动可以追溯到公元前3000年。考古发现了古埃及人在建造金字塔时记录的所需人工和材料的数量。但很显然，古代各国的公共采购活动是由各部门分散执行的、不规范的、难以监督的。

直到18世纪，情况才发生了改观。英国是世界上最早实行现代政府采购制度的国家之一。早在1782年，英国就建立了现代政府采购制度。具有标志性的事件是国家文具公用局这一专门机构，负责采购政府所需的货物，并规定了一套政府采购所特有的采购程序及规章制度。其中包括，超过一定金额的政府采购合同必须使用公开的、竞争的程序完成。当时主要的采购对象是标准化程度高、所见即所得的货物。与采购对象的属性相适应，所使用的采购工具为公开的竞价拍卖方式和以价格为唯一评审因素的公开招标方式。采购目标十分单一，目的在于满足政府日常管理的需要，提高财政使用率。要求政府部门和其他公共机构采购必须做到“物有所值”，也就是采购的物品总成本和质量都必须满足使用者的要求。

英国作为当时世界上最发达的国家，通过上述举措，将各政府部门分散的采购集中起来，将无序的采购行为规范起来，确立了“公开招标”这一采购工具的主导地位，奠定了公开、公平、竞争的采购价值目标，影响了许多国家采购工具的选择和发展。笔者将其定位为第一次采购革命。从第一次采购革命可以提炼出成功的采购所必备的第一个要素：竞争。

2.第二次采购革命

美国作为英国的前殖民地,在公共采购立法等诸多方面沿袭了英国的制度。1809年，美国通过立法要求政府采购必须密封招标和公开授予合同。值得注意的是，美国的“密封招标”与此后世界上其他国家的“公开招标”是不能完全划等号的。二者在供应商产生方式上是类似的，而在评价方法和定标方式上则存在差别。从此，美国政府各部门的政府采购活动按照公开发布公告、密封招标、评标和公开授予合同的法定程序开展。早期美国政府采购制度的设计者们认为密封招标是保证政府采购的公平和高效以及减少公共支出中的官员腐败现象的最佳选择,因为该制度规定政府合同必须授予最低报价商,这就剥夺了政府官员的合同授予权,从而防止了合同授予中的偏袒、共谋或欺诈行为,使政府从公开、公平、广泛的竞争中获得利益。然而，美国政府采购管理历史大部分经历都反映了密封招标方式的理想与政府采购现实之间的不适应,最低报价决定原则过于死板,即使是私人购买也会考虑个人偏好和产品差异而不以价格作为唯一的决定标准,何况政府采购的情况更加复杂。采购项目规格的复杂性和技术要求的不准确性使法律规定的“达到采购要求”这一概念显得十分模糊,政府有时也不能确定最低报价的供应商能否满足政府的采购要求,甚至政府采购实体有时对采购目标也不甚了解（例如武器采购、公共工程采购,不同报价所达到的要求显然是不同的）。因此，在两次世界大战的军事采购中,密封招标采购要求被取消了。

1972年美国国会第一次试探性地建议取消密封招标的优先地位,国会的《政府采购委员会报告》指出，竞争性谈判应当被确认为一种正常有效的方式，在公开招标不适用的情况下优先使用。竞争性谈判在采购货物和服务中开始被广泛运用，逐渐取代密封招标的主导地位。之后，《合同竞争法》制定出台，对有关采购的规定尽可能趋向一致，扩大了竞争性谈判的适用范围，强化了竞争机制，限制了采购官员在控制竞争范围和投标商数量方面的权力，将竞争性谈判采购方式纳入竞争性采购程序范畴。这一规定具有历史性突破。

战后重建，涉及到大量工程建设项目的采购。工程的复杂性，使得采购对象（相较于货物）的异质性大大增强，使得美国的密封招标的以评审价格为唯一评审因素的方法的缺陷暴露出来。工程不再是所见即所得的现货，使得采购人与供应商在采购过程中所需要交换的信息量大大增多。公开招标以书面为主要信息交换方式，无法满足工程采购的需求。因此美国在改造采购工具的过程中加入了谈判。

综上，随着时间的推移，公共采购的范围逐步从通用货物拓展到了专用货物乃至工程。于是第一次采购革命所确立的公开招标制度受到了挑战：一是技术规格的复杂性，使得最低报价中标的原则显得过于死板；二是以书面方式传递信息的效率过于低下，难以满足复杂货物和工程的期货属性。

从国际上采购工具演变的历史来看，英国创立了公开招标之后，其后在各国的发展有3种进化路径（见图1）：

（1）中国（虚线箭头）从经评审的最低投标价法下不许谈判的公开招标，发展为后来可以谈判的竞争性谈判，又从竞争性谈判发展到运用综合评估法的竞争性磋商。

（2）欧洲（点划线箭头）最初也是不许谈判，从经评审的最低投标价法下的公开招标，发展为综合评估法下的公开招标，之后加入了谈判，形成竞争性对话。

（3）美国（实线箭头）是改革力度最大的，二战前是不许谈判、只评价格的密封招标，之后一步跨越直接发展为综合评估法下可以谈判的竞争性谈判。如今，中国、欧洲、美国基本上都有综合评估法下可以谈判的采购工具，尽管中国竞争性磋商的使用率远远低于欧美。

图1 公开招标的进化路径

二战后的美国，成为世界上的第一大经济体。它以其当时独一无二的全球影响力，引领了第二次采购革命。其将原本高度集中的采购组织形式改造为集中与分散相结合的采购组织方式：由联邦服务总署集中采购各政府部门通用的货物，而个性化的货物和工程则由各部门分散采购。美国用综合评估法和谈判来改造了密封招标，使竞争性谈判成为首选的政府采购方式。在第二次采购革命中，成功的采购所需具备的第二个要素凸现出来：信息。

二、现有采购工具的特点及内容分析

1.现有采购工具的特点

采购工具是采购人实施采购的手段和办法。除去需求管理和合同管理，采购工具大都指的是采购方式。现有采购工具的特点是管道式设计和封装式设计。管道式设计，即每种采购方式在各种教科书里都有一个流程图。以公开招标为例，从识别需求、定义需求、发布招标公告、售卖招标文件、接收投标文件到评审、发中标通知书，整个过程就像一个线性的管道。每个环节经常由不同的主体负责实施，一段一段地向后传递任务。

封装式设计，表现为采购工具的使用者只能使用法律法规中已经固定好的采购工具，而不能将所有零件进行自由组合。例如公开招标中不能随意邀请供应商，询价中不能使用综合评估法等等。

1994年的《联合国国际贸易法委员会公共采购示范法》规定了6种采购工具（公开招标、邀请招标、询价、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购）。我国当前的《政府采购法》也沿用了其规定。经过修订，2011年版的《公共采购示范法》增加了一批新的采购工具，包括不通过谈判征求建议书、两阶段招标、通过对话征求建议书和通过顺序谈判征求建议书。框架协议包括4种，开放式、封闭式、第二阶段有竞争和第二阶段无竞争。事实上，当今世界范围内，公共采购的所有采购工具中的零件，都是固定搭配、封装在一起不能拆解或互相调换的。这也是现有采购方式的一个特点。其目的是降低采购人、供应商的学习成本和监督部门及社会公众的监督成本。

2.组成采购工具的零件

一个工具是由各种零件组成的。组成采购工具的零件包含确定需求的时点及主体、供应商产生方式、资格审查的时点及主体、信息传递的主要方式、报价方式和评审方式。

（1）确定需求的时点及主体：确定需求是采购之前还是采购过程中？主体是采购人、代理机构、谈判小组还是磋商小组？确定需求的不同时间不同主体，结合产生了不同的零件；

（2）供应商产生方式：包括发布公告、从供应商库抽取、采购人和评审专家分别推荐、随机抽取和定向邀请；

（3）资格审查的时点及主体：采购人资格预审还是评标委员会、询价小组、谈判小组、磋商小组资格后审？

（4）信息传递的主要方式：书面或是口头方式。信息是采购中要解决的第一重要问题，尤其是质量信息和价格信息。所谓的采购方式就是买和卖的机制，信息传递的方式、报价的方式和最终选择供应商的方式，就是买卖机制。买卖机制中最重要的一点就是信息传递。采购中关于需求和产品信息的传递，有书面、口头、样品、考察等方式；

（5）报价方式：分为一次报价、多次报价，供应商同时报价、轮流报价，密封报价、公开报价等；

（6）评审方式：只考虑价格因素，或者价格和非价格因素同时考虑。采购工具主要包括以下6种主要零件（如表1所示），不同零件组装后形成不同的采购工具/采购方式。

图片表1 组成采购工具的零件

3.如何考量采购工具的“零件”

考量也即选择“零件”时要考虑哪些因素。不同的6种零件都有其相对应的考量因素（见表2）。对于每个因素的详细分析在本人的其他文章中有详细论述,本文中只作简述。

确定需求的时点及主体要考虑采购频率和技术成熟度。如果标的属于技术成熟类的，比如锅炉脱硫塔，几十年没有重大技术革新，技术已经比较成熟，并且采购频率比较低，此种情况就可以事前确定需求。供应商产生方式要考量公平性、采购成本、采购人需求与供应商的匹配度、市场竞争度和供应商积极性等因素。其中公平性和匹配度两个考量因素是互斥的。高匹配度下很难做到公平；高公平性时匹配度则可能会较低。因此，选择采购方式时要平衡各种考量因素。可以公开招标的，如果采购成本过高，又不需要产生太多供应商，就可以选择邀请招标。一般情况下，被邀请参加竞争的供应商，参与采购的积极性会更高。因此从表面上看，邀请招标的供应商数量少于公开招标。但供应商竞争意愿的增加往往可以弥补竞争数量的减少，保证了总体竞争效果。此外，从竞争程度、资产专用性方面考量资格审查的时点及主体；以可量化程度为依据选择合适的主要信息传递方式；根据标准化程度、可量化程度、履约风险和竞争度考量报价方式；根据标的物的标准化程度考量评审方式，等等。

表2 零件的考量因素

4.“拆解”公开招标作为一种采购工具的零件

对应上文分析的采购工具的6类零件，公开招标是采购之前由采购人或者采购代理机构确定采购需求及“游戏规则”（评审办法）。评审因素权重也是事先确定且不允许随意变更，通过发布公告公开征集供应商，在采购过程中主要通过书面方式进行信息沟通，供应商一次性、密封报价，评审时既可以只考虑价格因素，也可以考虑价格和非价格因素。

　　如果采购人了解或者能够了解自己的需求、采购人了解或者能够了解市场、参与竞争的投标人数量适中、评标办法对各投标人是公平的（综合评分法）、投标人制订投标文件的过程是理性的、采购人与投标人之间不存在串通、投标人之间不存在串通、评标委员会按照招标文件公正地评审、中标人诚实信用地履行合同，公开招标就能够成功。但是，如果确定需求的成本过高、最终用户进行“技术绑架”、前来竞争的投标人的数量过多或过少、资格条件或评审因素的权重不合适、评审专家敷衍了事或暗藏私心、中标人“低价中标、高价结算”等，公开招标的效果很可能不尽人意。

三、采购工具的未来发展

事实上，采购制度的变革是对上文“零件”的重新使用和组合。如今对零件的拆解已经非常精细了，也基本上做到了根据采购标的的属性、市场供应情况、采购人需求选用合适的采购工具，那么未来的采购工具是否还有进一步提升的空间？

传统的采购工具的设计者在用有限的采购方式应对现实世界无限的采购情形，其弊端已经越来越多地暴露出来。特别是时间来到21世纪，服务已经成为了主要发达经济体国民经济和公共采购的主要内容。服务除了具有工程的异质性和期货属性之外，还具有无形性、易逝性和模糊性等特点。服务的规格十分难以量化。服务的接受者是人，评判依靠人的主观感受。此外，传统采购工具大都用于购买市场上已经存在的货物、工程或服务，而对于市场上并不存在、有待创新和开发的采购对象无能为力。在创新型采购面前，传统的采购工具从预算编制、需求识别与定义、信息交换、竞争、评审合同管理到履约验收的每个环节都面临巨大挑战。信息不对称、契约不完备和激励不相容使得创新型采购面临巨大的履约风险。化解这一风险的，是第三个采购要素：诚实信用。所以在21世纪，需要突破以往管道和封装的藩篱，融合创新一种新型的采购工具，化解公共采购，特别是服务采购、创新型采购所面临的逆向选择和道德风险。

1.对现有的零件进行重组再造的实践

在某个国有金融企业的采购实践中，打破了现有采购工具的封装式设计，由采购人各部门及评审专家共同（而不是采购人的个别部门）在采购过程中（而不是采购之前）确定需求，通过公告、专业寻源、行业数据、定向邀请方式产生供应商，在采购过程中进行资格审查，以口头（谈判）方式为主传递主要信息，供应商以书面方式多轮（而不是一轮）报价，评审时考虑价格和非价格因素。

这种新型的采购工具是对现有“零件”的重组再造，提升了竞争效果，加强了采购人内部制衡和外部监督，降低了信息沟通成本和培训成本，提升了履约效果和可持续性，给公共采购制度改革带来了重要启示。

2.创新采购工具

近日，财政部研究起草了《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法（征求意见稿）》（下文简称“《办法》”），正在向社会公开征求意见。《办法》中提出了一种新的采购工具——合作创新采购。合作创新采购是指采购人邀请供应商合作研发，共担研发风险，并按研发合同约定的数量或者金额购买研发成功的新产品、新技术（以下统称创新产品）的采购方式。其适用情形是：采购项目符合国家科技和相关产业发展规划，有利于落实国家重大战略目标任务，并且具有下列情形之一的：

（一）市场现有产品或者技术不能满足要求，需要进行技术突破的；

（二）以研发创新产品为基础，形成新范式或者新的解决方案，能够显著改善功能性能，明显提高绩效的；

（三）国务院财政部门规定的其他情形。

根据经典的供应链管理理论，采购可以分为功能型采购和创新型采购。可以说，我国当前的公共采购制度的假想前提主要是功能型采购，而对于创新型采购关注不多。《办法》的出台不仅弥补了这一制度缺失，而且在我国经济环境国际国内双循环的背景下可以说恰逢其时。

通过对《办法》的研读可以发现，《办法》的起草者认识到了创新型采购与传统型（功能型）采购的巨大差异，充分考虑了创新型采购的特点和属性对于零件的要求。具体如下：

在谈判小组的人员组成方面，规定采购人应当自行选定相应专业领域的评审专家。具体人员组成比例，评审专家选取办法及采购过程中的人员调整按照采购人内部控制管理制度确定。《办法》没有像现有制度那样将随机抽取作为缺省的评审专家确定方式，也没有要求评审专家的人数超过谈判小组总人数的三分之二，充分做到了还权于采购人。更为重要的是，谈判小组的工作贯穿创新概念交流、研发竞争谈判、研发中期谈判和首购评审等工作，而不仅仅是采购评审这一单一环节。

在邀请供应商的方式方面，《办法》确定了公告邀请和直接邀请两种方式。

在采购人和供应商的信息交换方式方面，《办法》确定了创新概念交流和研发竞争谈判、研发中期谈判等重要的、口头的信息交换方式。对于创新型采购来说，语言这一人类最古老的沟通方式，对于信息的高效传递是至关重要的。

在评审规则方面，《办法》规定采购人在采购过程中（而不是采购开始前）研发谈判文件，确定评审方法与评审标准、在谈判过程中不得更改的主要评审因素及其权重、是否采用两阶段评审以及研发中期谈判的供应商淘汰规则。这可以大大降低谈判文件的编制成本、提升谈判文件的质量，而且有利于打通传统的采购方式分段式管理所造成的信息壁垒，提升供应商的有效竞争程度和采购人的内控管理水平。

《办法》充分考虑了新产品从无到有的全生命周期的特点，明确了订购程序、首购程序、首购产品迭代升级及创新产品推广应用过程中各相关方的权利义务。

在合同计价类型方面，《办法》中确定研发合同为成本补偿合同。成本补偿的范围包括供应商在研发过程中实际投入的设备费、业务费、劳务费以及间接费用等。如哈耶克所言,如何生产一种新产品,需要投入多大的成本等问题事先都是未知的。在研发合同的执行过程中，采购人和供应商的关系更多地体现为合作博弈，而成本补偿合同相较于传统的固定总价合同能够更合理地分担采购人和供应商的风险。

合作创新采购将会成为深化政府采购改革过程中的一大亮点，同时反映出采购工具未来发展的重要方向。

3.融合性采购工具

展望未来，在融合采购模式下，对采购分级，规模大、金额大、管理过程复杂的项目，由公司采购部门集中采购；规模小、金额小、具有地方特性的、项目紧急需要的由各项目部门分散采购。没有哪一种采购工具是万能的，兼采众长，融合性的采购工具或许将成为发展方向。但融合发展的前提是技术的进步、采购人等各相关方能力素质的提升。

表3汇总了已经发生的第一、第二次采购革命以及笔者所期待发生的第三次采购革命中的主要内容。

表3 三次采购革命中的主要内容

四、结语

当今世界，面临百年未有之大变局。世界主要经济体中服务业均已超过农业和工业，成为国民经济中的主要内容及发展引擎。从采购对象的属性来看，服务的需求比工程更加难以定义，服务水平的评价更难量化。而创新型的服务采购对于传统采购工具提出的挑战更是前所未有的，其履约不确定性大大增加。服务采购和创新采购对于诚实信用的要求进一步提高。如何在公共采购中避免逆向选择和道德风险？采购人和供应商之间的关系以及供应商之间的关系如何从非合作博弈转化为合作博弈？这给采购工具的改革提出了新的机遇与挑战。笔者相信，以公开、共享、智慧为代表的区块链、云计算、大数据、人工智能等信息技术，能够与公共资源交易所需要的竞争、信息、诚实信用三要素相结合。未来的采购组织方式将会再次回归分散，并用人工智能的模糊决策进行采购的供需匹配，一种创新型、融合性的采购工具将会诞生。笔者希望，中国能够创造出新的采购工具，推进采购工具向平台式、组合式方向发展，为第三次采购革命奠定基础。

作者：赵勇

来源：中国招标