自工程总承包模式引入我国以来，其经历了40余年相对曲折的发展，已经有了一定的理论与经验基础，但仍未形成成熟的运行体系。近年来，关于工程总承包的政策指导文件纷纷出台，这一方面展示了国家大力发展工程总承包的决心，另一方面也反映出当前国内工程总承包模式的应用还存在许多不足。在实践过程中，业主或多或少还受到传统DBB(设计-采购-施工平行发包)模式的影响，对双方在工程总承包模式下的权责认识不清，总承包商则是在管理水平、资源整合能力方面有所欠缺，未能形成由施工总承包到工程总承包的提升转变。

从总承包商的角度出发，资源整合是工程总承包模式的重要落脚点之一，资源整合意识与能力的提升，将有利于促进我国工程总承包的高效发展。以下将结合港珠澳大桥岛隧工程的实践情况，从认识论、方法论、实践论“三论”着手，探讨工程总承包通过资源整合实现高效发展的经验与体会。

国内工程总承包现状

国内工程总承包主要发展历程

工程总承包是随着建筑市场发展而形成的一种承包模式，最早可以追溯到19世纪。进入20世纪，国际工程项目的增加促使承包方式迎来多元化发展，工程总承包的早期形式——DB模式(设计-施工总承包)逐渐流行起来。1995年，国际咨询工程师联合会(FIDIC)出版《设计建造总承包与交钥匙工程合同条件》，1999年进一步推出《设计采购施工(EPC)/交钥匙工程合同条件》(银皮书)，使得EPC(设计-采购-施工总承包)模式逐渐成为21世纪国际工程界的主流。

工程总承包在欧美发达国家存在已久，但在中国的发展起步较晚，且进程曲折。20世纪80年代，随着改革开放的推进，国内首个使用世界银行贷款的项目——布鲁革水电站项目将工程总承包模式引入国内。1987年，国家计划委员会、财政部、中国人民建设银行、国家物资局发布《关于设计单位进行工程建设总承包试点有关问题的通知》(计设〔1987〕619号)，由此工程总承包在国内正式开启发展之路。此后的30多年，国家及有关部门相继发布《关于印发〈工程总承包企业资质管理暂行规定〉(试行)的通知》(建施字第189号)等30余部国家或部委层面的政策文件以推行工程总承包，但由于配套体系制度不健全、企业管理水平不足等，工程总承包的推进仍然缓慢。2016年，住房和城乡建设部 (以下简称“住建部”)发布《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》(建市〔2016〕93号)，随后一批指导性或规范性文件相继出台，推动我国的工程总承包进入快速发展时期。2019年，住建部、国家发展和改革委员会(以下简称“国家发改委”)出台《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》。2020年，住建部、国家市场监督管理总局发布《住房和城乡建设部、市场监管总局关于印发建设项目工程总承包合同(示范文本)的通知》(建市〔2020〕96号)。2022年，住建部等9部门联合印发《关于加快新型建筑工业化发展的若干意见》(建标规〔2020〕8号)。

回顾过去，我国一直在大力推行工程总承包，其主要原因在于工程总承包与传统的平行发包相比具有许多优势，且更符合我国经济高质量发展的需要。参考过去推行的经验，结合银皮书中的条款不难发现，工程总承包模式具有以下特征：

其一，权责界面清晰，主体明确。发包人的要求和固定总价合同相对明确地规定了发承包双方的责任、权利和利益。当工程出现质量或价款问题时，容易确定双方责任，从而减少变更和索赔事件。

其二，统筹管理使各阶段工作有机整合，互相优化。总承包模式赋予总承包商更广的工作面和更大的自由度。总承包商可以利用先进管理手段对各环节进行整合，使其相互穿插、有效衔接、相互促进，从而实现缩减工期、提高质量、降低成本等目标。

其三，降低业主的风险和管理压力。总承包模式下业主将部分权利让渡给总承包商，除进行必要监督外，无须再投入过多的管理资源。与之相应，总承包商成为合同履约和项目管理的核心，需要对项目各环节负责，承担主要的风险和管理压力。

国内工程总承包发展中的主要问题

我国的工程总承包历经40余年的发展，取得了显著的进步，但现存问题依然较多，并未能完全发挥出该模式的优势。对比发达国家工程总承包的开展情况，我国工程总承包仍存在以下问题：

1.相关制度、规范尚未健全

当前，国内法律法规体系更适配传统DBB模式，并不能很好地适应工程总承包模式的需求。工程总承包模式的一个特点是弱化业主方管理，因此其更需要外部的有力监督，但我国围绕工程总承包的法律法规体系尚未健全。《建筑法》《招标投标法》《建设工程质量管理条例》等法律法规，虽对勘察、设计、施工、监理、招标代理等都分别进行了具体规定，但缺乏对工程总承包的具体权责规定，且未明确工程总承包的法律地位。

在一定情形下，工程总承包的实施会受到法律法规的制约。例如，当不具备施工能力的设计单位承揽总承包项目时，承担相应施工任务的单位则属于分包单位，此时根据《建筑法》，施工单位不允许将施工中的专业工作向下再分包，这与允许再分包的国际通行工程总承包运行模式不符。反之，如不具备设计能力的施工单位承揽总承包项目，也会出现类似阻碍。由此看来，工程总承包项目的“上位法”缺失，在一定程度上制约了工程总承包在国内的发展。

2.业主与承包商存在认知误区

一般认为，在传统的DBB模式中业主是项目管理的核心主体，而在工程总承包模式下，总承包商应成为项目管理的核心主体。当前，我国许多业主虽然响应政策采取工程总承包模式建设项目，但仍保留着DBB模式下的思维与认知。部分业主希望将工程建设的主导权牢牢掌握在自己手中，对总承包商进行过度的监管，导致总承包商在项目管理上的自由度很小，无法通过自身的技术与管理优势，把工程总承包模式的优势发挥出来。还有部分业主只看到总承包商赚取更多利润的一面，却忽视了其投入更多知识、技能与经验，承担更高风险，为业主创造更高效益的另一面，既让总承包商承担“固定合同总价、固定合同工期”等高风险，又通过加大施工过程中的工程款扣款比例、改变验工计价方法、进行竣工结算审计等手段过度进行费用管控，这显然违背了市场经济中“风险与收益相匹配”的基本市场规律。

与此同时，部分总承包商对自身的责任权利认知不足。在承揽项目后，部分总承包商将各环节简单拆解分包，忽视自身的统筹管理责任与义务，对组织协调工作投入力量不足，业主的管理压力没有减轻，各阶段各专业工作有机整合、相互促进的优势也未能发挥出来，工程总承包实质上又退化成施工总承包，这显然违背了业主选择工程总承包模式的初衷。

3.设计与施工未真正融合

长期以来，我国工程总承包项目都存在设计、施工“两张皮”的现象，即设计方、施工方的关系仍按照传统模式执行，相互独立，未能实现有效沟通与协调。设计施工总承包团队由不同的利益主体组成，当双方的认知高度和管理水平差距较大时，价值取向存在的差异往往会导致矛盾产生。例如，设计方由于长期进行单一设计工作而形成了固定思维模式，在设计时往往以质量安全为核心，过度追求设计可靠性，以此避免承担过多质量风险，而忽视了项目整体的经济合理性，从而造成与施工方的利益冲突。再如，设计方主要考虑按规定的定额编制概算、预算，未能有效考虑施工组织设计，导致施工方需要再次进行成本测算与分析，双方重复作业，导致投入产出比低下。诸如此类的问题，对项目本身十分不利，会降低管理效率及项目整体效益，不仅使工程总承包项目失去了设计、施工互动沟通、相互促进的意义，还容易产生设计、施工双方责任划分模糊不清的问题。

4.资源整合能力严重不足

优质资源的整合能力是工程建设的核心之一，尤其在工程总承包项目中，资源整合往往能让各相关方实现优势互补、强强联合。一方面，在我国传统的DBB模式下，业主掌握项目大权，围绕业主进行资源整合。在推行工程总承包后，业主仍习惯以前的模式，而总承包商又未能及时形成自身的资源整合能力，资源整合力度较小，仍然围绕项目业主开展资源整合。另一方面，与国际高水平的总承包商相比，我国建筑企业虽在工程建设技术水平上具有较强的竞争力，但在运营管理方面仍存在明显不足，对包括投资决策咨询、勘察、设计、施工、招标采购、造价咨询等环节的工程项目全产业链资源的整合意识与能力相对欠缺。在此情况下，国内建设项目的各个环节经常难以匹配优质的资源，对建设效率和工程质量的提升都十分不利。

国内工程总承包高效发展的对策

国内推动工程总承包发展的政策

近年来，国家各部委积极推动工程总承包的发展，陆续出台一系列相关政策。2016年，住建部发布的《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》指出：工程总承包企业要不断完善项目管理标准体系，加强对分包企业的跟踪、评估和管理，充分利用市场优质资源，保证项目的有效实施。2019年，住建部、国家发改委出台的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》提出：工程总承包单位应形成项目设计、采购、施工、试运行管理以及质量、安全、工期、造价、节约能源和生态环境保护管理等工程总承包综合管理能力；应加强设计、采购与施工的协调，完善和优化设计，改进施工方案，实现对工程总承包项目的有效管理控制。2022年，住建部等9部门联合发布的《关于加快新型建筑工业化发展的若干意见》提出：要促进设计、生产、施工深度融合，引导骨干企业提高项目管理、技术创新和资源配置能力。

通过梳理分析国内关于推动工程总承包的政策性文件，可将国家推行工程总承包的初衷归纳为3个方面：其一，提升优质市场资源的整合配置能力；其二，加强设计、施工、采购的协同，促进设计、施工、生产高度融合与发展；其三，培养企业项目统筹管理、技术创新和资源整合的能力，使国内建筑业与国际接轨，提升国内建筑企业的国际竞争力。资源整合是工程总承包健康发展的落脚点，其范围涉及工程总承包相关单位，包括设计、施工、采购的相关单位，专业分包单位，咨询服务单位，资源整合贯穿于整个项目实施的全过程。

实施资源整合的主要举措

国内工程总承包的发展，离不开政府部门与建筑企业的共同努力。推行工程总承包后，在工作任务分配上，业主从之前承担大部分工作减少至只承担投融资等前期少数工作；在合同组织关系上，由业主分别与勘察、设计、采购、施工总包、专业分包等单位签订合同，调整至只需与总承包商签订合同，总承包商再分别与其他单位签订合同；在项目管理的核心上，从以业主为核心主体转变为主要以总承包商作为项目管理的核心主体。这三方面的变化催生资源整合“核心”转移，业主对一个项目有明确的建设目标，在目标引领下需要把资源整合的权力，通过不同的手段转移给总承包商。业主在让渡权利的同时，必须采取措施确保双方权责对等。作为总承包商，一方面应注重修炼项目管理能力与技术创新能力等“内功”，另一方面也不应忽视提升资源整合能力这一“外功”。通过研究分析港珠澳大桥岛隧工程设计施工总承包的实施情况，可以总结归纳出资源整合促进工程总承包项目高效运行的3个方面举措。

1.实施招标策划的资源创新配置

招标策划，又称策划型招标，是指以招标为主线，通过市场调研、技术交流与互动、市场资源分析、项目推介、招标模式构建、合同机制设置、创新机制引入、持续改进等系统性的招标策划，开展工程管理全程推演、预判，寻找、发现工程管理全周期中可预见的“盲点”，有针对性地实施资源有效配置，实现“亮化”，保障工程管理的顺利实施，并以合同为载体驱动实施，构建贯穿于工程管理全周期的创新模式，保障工程管理顺利实施的方法。策划型招标与传统范畴的程序性招标相比，周期更长，体现了工程管理的主线，涵盖了项目建设周期，突出优质资源配置与持续改进的理念。“超级工程”港珠 澳大桥在建设过程中，就成功运用 招标策划实现了市场资源的有效整 合与配置。

2.实现设计与施工资源高度整合

工程总承包的设计与施工高度 融合有多个优势：其一，提高设计 方案的可实施性，保证工程质量。设计方在施工方的推动下不断优化 设计，进而提高建筑产品质量，防 止质量通病，最大限度地减少返工 工作量；其二，施工方在设计阶段 就可以进行可施工性研究，充分利 用其施工经验，为早期决策提供建 议，从而显著提升项目可实施性， 有效降低项目成本、工期与风险。有研究表明，实施可施工性研究可 节约工程成本6%~10%，减少作业时 间8.7%~43.3%；其三，有利于项目 的投资管控。根据相关研究数据显 示，一个项目80%的造价是在方案设 计阶段确定的，所以后续控制只影 响其余的20%投资。如果在80%的设 计阶段能够让采购方、施工方充分 参与，往往对降低项目造价有很大 作用。

3.借助专业团队实现资源的闭环

一项大型工程涉及的专业范 围十分广泛，不仅包括设计、施工 和采购，还包括造价、法律、环保 等各专业的知识经验。总承包商虽 然通常具有较强的综合实力，但也 难以在工程项目全过程中做到面面 俱到，需要借助专业咨询的力量。超大型建设项目往往技术复杂、管 理难度大，通过引入各专业咨询团 队的方式整合全球优质资源，使国内外参建方优势互补、强强联合，实现资源的闭环，对于控制工程风险、提高工程效率、提升工程品质，实现项目建设目标具有重要作用。但是，需要特别注意的是，引入第三方咨询并不是漫无目的地对项目任务进行拆解分配，而应结合项目情况进行整体设计与推演，以需求导向构建分阶段、分层次、分环节的资源引入机制，同时加强各咨询方之间的管理与协调，才能真正实现资源的闭环，充分利用外部资源，避免出现投入过大与管理混乱等问题。

港珠澳大桥岛隧工程设计施工总承包资源整合效果分析

1.通过招标策划实现资源的有效配置与市场培育

在港珠澳大桥岛隧工程设计施工总承包的招标策划过程中，项目法人港珠澳大桥管理局(以下简称“管理局”)预见到项目存在资源紧张、界面复杂、技术难度大、工程风险高等一系列问题。因此，预先对国内11家潜在单位进行调研，发现部分单位有相关经验技术积累，且拥有良好的抗风险能力和资源整合能力。最终确定了包含设计、施工、顾问、分包及其他合作的联合体招标策略，约定好联合体的组织框架，而实施效果也证明其有助于资源整合和项目的顺利实施。同时，管理局还通过招标策划进行了市场培育，充分利用市场资源，引导各潜在投标人进行了长达1年的备标，最终为项目提供了各具特色的方案，如深插式钢圆筒快速成岛工艺，就成功运用到东西人工岛施工中，不仅完成了成岛目标，还节约了2~3年的工期。

为进一步整合利用国际资源，管理局还通过招标策划分析了引入国外团队的可能性，并在此过程中发现国外许多优质的勘察设计和咨询企业并不具备国内规定的资质，无法直接参与项目投标。因此，管理局构建了“中外联合模式”，即由国内企业牵头，国外企业作为联合体成员参与，推行“国内施工或设计 国外技术复核或顾问模式”，为国外优质资源的引入铺平道路。最终该模式成功引入了国外沉管隧道、桥梁设计及施工咨询团队，为项目的勘察、设计和施工提供了宝贵经验与先进理念，保证了项目的顺利推进。港珠澳大桥岛隧工程总承包的案例，充分证明了招标策划不仅可以帮助项目整合市场优质资源，还能引导专业资源有效配置，对工程总承包项目的成功实施提供强有力的助力。

2.构建岛隧工程设计施工总承包高度融合的实施模式

管理局在充分吸收过去设计与施工内部合作模式经验教训的基础上，在项目管理上提出以设计与施工联动为核心，化解设计与施工沟通困难、低效率、信息不畅等问题。具体措施还包括建立施工方与设计方的沟通协调机制，由双方共同编制总承包管理制度，明确双方沟通形式、文件流转流程、任务界面等；要求施工方对设计方的勘察设计工作进行全过程协调督导，从施工角度与设计形成互动；要求设计方案在提交业主审查前应与施工方达成一致；要求设计方派驻项目人员驻现场设计，并全面配合施工方的全过程施工；等等。

通过采取上述管理举措，设计人员与施工技术人员在设计室与施工现场都能实现协调配合，相互提供经验、技术、人才、试验设备等资源，使得设计方案不断优化，施工精度与效率不断提高。岛隧工程中的沉管钢筋绑扎施工就得益于设计与施工的联动，将绑扎一节段钢筋笼的工期由1个月缩短至7天，极大提高了项目的效率。沉管隧道管节预制厂的布置及生产工艺，由于场地限制无法借鉴国外方案，在设计施工人员的反复沟通下，最终开创性地采用了“L”形布局，有效节约了投资。此外，设计与施工的联动还产生了多项国际或国内首创技术，形成400余项专利，如海中人工岛快速成岛、隧道基础处理与沉降控制、大规模工厂化制造、水下结构止水技术、沉管隧道的大型专用装备、海上施工测量技术、120年耐久性保障技术、沉管隧道火灾试验等，为我国构建完整的外海沉管安装技术体系打下了坚实基础。构建设计与施工高度融合的实施模式，本质上是促进工程总承包项目中两个最重要环节的资源整合，从而实现工程总承包“1 1＞2”的效果。

3.充分借助境内外的专业团队资源

港珠澳大桥岛隧工程有着规模大、难度高、技术标准严格及界面复杂等特点，涉及大量的“四新”技术。在此之前，国内建筑企业缺乏外海沉管隧道经验，较少参与过同类规模和特点的项目，现有设计、施工经验难以完全支撑起港珠澳大桥岛隧工程建设实施，而引入第三方专业咨询团队恰恰是弥补部分专业经验技术空白的最有效途径。在实施招标策划的铺垫下，港珠澳大桥岛隧工程在建设全过程成功引入了许多国内外专业咨询团队，如荷兰隧道工程咨询公司、丹麦科威国际咨询公司、英国奥雅纳工程顾问公司、日本土木工程咨询有限公司、艾奕康有限公司、德国PERI模板公司等，为港珠澳大桥岛隧工程提供了各阶段的设计或施工咨询服务，带来了国际先进的外海深埋沉管隧道、风险管控等方面丰富的经验，以及先进的施工工艺。国家海洋环境预报中心为港珠澳大桥岛隧工程沉管浮运提供风险监测咨询，在浮运安装窗口期对伶仃洋的气象、海况、水文、回淤等方面进行全面、全程风险评估，保证了沉管浮运安装全过程的安全与顺利进行。除此以外，管理局还在其他重点领域引入了第三方团队，包括法律顾问咨询、招标代理咨询、工程造价咨询、质量顾问咨询、环保顾问咨询、职业健康及安全顾问咨询等，有效培植了港珠澳大桥岛隧工程设计施工总承包项目运行过程中的“毛细血管”，使项目实现资源闭环。

来源：中国招标